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徐建国:从抽象上升到具体——评京津冀一体化


 发布日期:2015-7-10 7:23:00 来源:本站          字体:       打印

作者为北京大学国家发展研究院副教授

城市化是一个很普通的现象。随着经济的发展,人口向城市聚集,这个过程已经历经了两三千年。历史上的辉煌时代,如古巴比伦王国、古罗马帝国、唐宋盛世,都伴随着城市规模的扩大和城市人口的增加。工业革命以来,制造技术、建筑技术、医疗技术的进步,使得生产对于空间的依赖减小,聚集受到的空间约束减小,人口聚集的速度加快、规模加大。

就是这么个普普通通的现象,近几年却占据了财经讨论的头条,反倒成了个有意思的现象。稍微梳理一下,不难发现原来我们的城市化不是自然而然的过程,而是受到重重约束。建国以后大约有30年时间,我们对城市化是持控制的态度的,对农民进城从户籍、就业、保障、子女入学各方面进行控制。直到1984年,才“允许务工、经商、办服务业的农民自理口粮到集镇落户”,俗称“自带干粮进城”。大批农民工进城,则是1990年代才开始的事情。

到了这几年,经济减速,“保增长”的压力增大,城市化成了拉动经济增长的“抓手”。你看,城市化就要搞建设,建房子、修桥、铺路,需求就有了,GDP就增长。“拉动经济增长”,原来是如此简单。

可是,这是真正的城市化吗?城市化不是“人口的聚集”吗?冰冷的钢筋混凝土,是不能和“城市”等价的。倘若加上强制,或可以和监狱等价。造的城倘若有人愿意来,也就罢了,可是在很多县城、新城,土木工程热火朝天,就是不见人口聚起来。国外也有“鬼城”,大多是因为产业没落,人口流失。而我们的“鬼城”,就没人来过,连“鬼”也没有。

正是在这样的背景下,十八届三中全会的提出“推进以人为核心的城镇化”,“推进农业转移人口市民化”,“加快户籍制度改革”。简言之,这是强调了 城市化的核心是“人”,而不是土地和建筑物。相比以前,进步了。

认识是进步了,怎么做却依然不清楚。作为城市化纲领文件的《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》,依然只是一系列的原则,比如“以人为本”,“统筹城乡”,“优化布局”,“绿色低碳”,“文化传承”,确立了一些目标,比如城市化率达到60%,实现“1亿左右农业转移人口在城镇落户”,“人均城市建设面积控制在100平米以内”等等。

我们的政策文件,向来不缺原则、目标、做法、工作机制、措施、支撑等等。问题的关键,是如何让文件落地。比如,“增加城市承载力”是一句很好听的话,但是倘若不辅以如何做、在哪里做、谁来做,这些具体的安排,很容易成为一句空话。

或者正是这个原因,最近一段时间关于城市化的讨论渐渐平息下来,没有前一阵子那么热闹了。轰轰烈烈的城镇化,似乎暂时安静下来。安静不一定是坏事,或者会孕育其中一些有意思的东西。一哄而上,不一定是好事情。最近的一个可能的亮点,或者是“京津冀一体化”。

和很多重大的事件一样,京津冀一体化的提出,带有浓重的政府主导色彩。在2013年5月,习近平提出了京津“双城记”的概念。同年8月,他在北戴河主持研究河北发展问题时,提出要推动“京津冀协同发展”,“京津冀一体化”作为一项战略被提出,签署了多项合作协议。2014年12月,京津冀三地和中国铁路总公司共同出资100亿元组建京津冀城际铁路投资有限公司,标志着京津冀一体化进入实际操作。

笃信市场的观察者,对这种政府主导的庞大规模的运作,不免会有疑虑。一眼看去,像极了另一场声势浩大的造城运动。以往造城运动中的问题,看起来都可能继续存在。

不同的是,这个城市造在“京津冀”,围绕着京、津两大城。笔者妄言,京津冀一体化的初衷,应该是缓解北京的人口、环境压力,希望毗邻的天津、河北来分担。听起来是个“自私”的想法,可是结果未必坏。北京人口这么多,凝聚力这么强,倘若能够既保留北京城的凝聚力,又在附近建新城,形成一个巨大的城市带,带动城市进程,不一定是坏事情。至少,比全面开花,各地同时建城要好得多。

京津冀一体化和以往城市化的最重要区别,是“具体”相对于“抽象”的区别。这一次,城市的地点是选定的。不是全国各地全面铺开搞城市化,而是在京津冀地区搞城市化。城市最重要特点,是聚集而不是铺开。同样的策略,在京津地区搞得成,换在其他地区不一定搞得成。比如,在新疆、西藏,很难建成千万以上的大城市,更别提城市带了。倘若成功,京津地区将汇集更多的人口,其他地区就没有那么多人口了。

看起来,京津冀一体化是很有希望的。本来基础就很好,坐拥两大城市,聚集着1.1亿人口。倘若加把劲,再吸引几千万人口,形成一个2亿人的城市带,规模就很可观了。2亿人的聚集,可不是闹着玩的。目前,世界上还没有这么大的城市带。

京津冀一体化战略,隐隐约约反映了一个重要的转变,即发展城市不再以小城镇为重点,而是集中发展大城市和大城市带。这一转变,其实很难的。在很长时间里,我们都侧重发展小城镇,严格控制大城市。正因为如此,讨论中通常用“城镇化”,而不是“城市化”。

1985年中共中央关于制定国民经济和社会发展第七个五年计划的建议中,提出“坚决防止大城市过度膨胀,重点发展中小城市和城镇”。1993年《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》要求“加强规划,引导乡镇企业适当集中,充分利用和改造现有小城镇,建设新的小城镇”。1994年9月,建设部、国家计委、国家体改委、国家科委、农业部、民政部等六部委联合发布《关于加强小城镇建设的若干意见》,提出了“统一思想,提高认识,把小城镇建设作为一件大事来抓”。1998年10月《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》中提出,“发展小城镇,是带动农村经济和社会发展的一个大战略。”

这一系列的文件告诉我们,小城镇建设在我国的城市化进程中具有重要的地位。直到2013年的《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》,才指出“中小城市集聚产业和人口不足,潜力没有得到充分发挥;小城镇数量多、规模小、服务功能弱,这些都增加了经济社会和生态环境成本”。至此,“以城市群为主体形态,推动大中小城市和小城镇协调发展”的城市化战略替代了“小城镇战略”。

 注:文章标题窃自汪丁丁,源自马克思《政治经济学批判导言》。

本文来源:澎湃新闻网

      

 
 
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